Dự án Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự (sửa đổi) do Bộ Công an chủ trì xây dựng đề xuất bỏ Cơ quan điều tra Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và chuyển thẩm quyền của cơ quan này sang Cơ quan An ninh điều tra Bộ Công an.

Trao đổi với PV Tri thức và Cuộc sống, Tiến sĩ Đào Trung Hiếu, chuyên gia tội phạm học cho rằng, đề xuất không tiếp tục tổ chức Cơ quan điều tra của Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong dự thảo sửa đổi Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự đang đặt ra một vấn đề lớn: kiểm soát quyền lực tư pháp bằng cơ chế nào cho đủ hiệu quả?

Theo TS Đào Trung Hiếu nếu chỉ nhìn từ yêu cầu tinh gọn bộ máy hoặc từ cách hiểu hẹp rằng Viện kiểm sát “không có chức năng điều tra”, thì rất dễ bỏ qua bản chất đặc thù của thiết chế này: một cơ quan điều tra chuyên biệt để xử lý chính những hành vi xâm phạm hoạt động tư pháp, tham nhũng, chức vụ trong hoạt động tư pháp do người có thẩm quyền tiến hành tố tụng thực hiện. Đây không phải là sự chồng chéo quyền lực, mà là một tầng kiểm soát cần thiết trong Nhà nước pháp quyền.

Không thể hiểu Hiến pháp theo lối “không ghi là không được làm”

Một trong những lập luận được đưa ra để đề xuất bỏ Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao là Điều 107 Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, không quy định chức năng điều tra.

Tuy nhiên, theo TS Đào Trung Hiếu, cách hiểu này chưa thật thuyết phục về mặt lý luận hiến pháp.

Hiến pháp quy định chức năng hiến định của thiết chế nhà nước, chứ không liệt kê toàn bộ phương thức, công cụ và cơ chế tổ chức để thực hiện chức năng đó. Điều 107 Hiến pháp xác định Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, đồng thời có nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp, pháp luật, quyền con người, quyền công dân, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.

Vấn đề đặt ra không phải là Hiến pháp có ghi trực tiếp hai chữ “điều tra” hay không, mà là: việc luật định một cơ quan điều tra chuyên trách trong Viện kiểm sát có mâu thuẫn với chức năng hiến định hay không. Câu trả lời hợp lý hơn là không. Bởi lẽ, đây không phải cơ quan điều tra chung đối với mọi loại tội phạm, mà là thiết chế đặc biệt phục vụ việc bảo vệ sự liêm chính của hoạt động tư pháp.

Nói cách khác, Hiến pháp giao chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp thì luật có thể thiết kế những công cụ phù hợp để chức năng ấy không chỉ dừng lại ở việc phát hiện, kiến nghị, yêu cầu, mà có khả năng xử lý đến cùng những hành vi phạm tội xâm phạm chính hoạt động tư pháp.

Kiểm soát người thực thi quyền lực tư pháp

TS Đào Trung Hiếu cho rằng, lập luận “vừa đá bóng vừa thổi còi” nghe có vẻ hấp dẫn, nhưng chưa phản ánh đúng phạm vi thẩm quyền của Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Theo mô hình hiện hành, cơ quan này không điều tra các tội phạm thông thường trong xã hội. Thẩm quyền của cơ quan này tập trung vào nhóm tội xâm phạm hoạt động tư pháp, tội phạm về tham nhũng, chức vụ xảy ra trong hoạt động tư pháp; người phạm tội là cán bộ, công chức thuộc cơ quan điều tra, tòa án, viện kiểm sát, cơ quan thi hành án hoặc người có thẩm quyền tiến hành hoạt động tư pháp.

Đây là điểm mấu chốt. Cơ quan điều tra của Viện kiểm sát nhân dân tối cao không được thiết kế để “giành án” với cơ quan điều tra khác, càng không phải để Viện kiểm sát tự mở rộng quyền lực. Nó được thiết kế để xử lý một loại tội phạm rất đặc biệt: tội phạm phát sinh từ sự tha hóa của quyền lực tư pháp.

Trong những vụ việc có dấu hiệu bức cung, nhục hình, làm sai lệch hồ sơ vụ án, ra quyết định trái pháp luật, không truy cứu trách nhiệm hình sự người có tội, truy cứu người không có tội, nhận hối lộ trong hoạt động tư pháp…, nếu toàn bộ quyền điều tra lại đặt vào chính hệ thống cơ quan có người bị nghi ngờ vi phạm, nguy cơ xung đột lợi ích là điều không thể xem nhẹ.

Bản chất của Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao vì vậy không phải là “vừa đá bóng vừa thổi còi”, mà là một cơ chế kiểm soát quyền lực tư pháp từ bên trong hệ thống tố tụng, nhằm bảo đảm rằng người có quyền buộc tội, điều tra, xét xử, thi hành án cũng phải chịu trách nhiệm hình sự nếu lạm quyền, làm sai lệch công lý.

Tinh gọn bộ máy không đồng nghĩa triệt tiêu cơ chế kiểm soát quyền lực

TS Đào Trung Hiếu cho biết, một lập luận khác là cần tinh gọn hệ thống cơ quan điều tra, tránh phân tán đầu mối. Đây là yêu cầu đúng trong cải cách tổ chức bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, tinh gọn không thể được hiểu giản đơn là cắt bỏ những thiết chế có chức năng kiểm soát quyền lực.

Nhà nước pháp quyền không chỉ cần bộ máy gọn, mà còn cần bộ máy được kiểm soát. Một thiết chế có thể nhỏ về tổ chức, hẹp về thẩm quyền, nhưng lại rất quan trọng về chức năng phòng ngừa lạm quyền. Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao thuộc nhóm thiết chế như vậy.

Nếu bỏ cơ quan này, câu hỏi pháp lý phải được trả lời là: ai sẽ điều tra một cách đủ độc lập, khách quan, kịp thời đối với các hành vi phạm tội do người tiến hành tố tụng thực hiện? Nếu câu trả lời là chuyển toàn bộ sang cơ quan điều tra khác, thì phải chứng minh được cơ chế mới tốt hơn về tính độc lập, khả năng phát hiện, khả năng chống bao che và khả năng bảo vệ người tố giác trong lĩnh vực tư pháp. Nếu chưa chứng minh được điều đó, việc xóa bỏ một thiết chế kiểm soát quyền lực đang tồn tại sẽ là bước đi cần hết sức thận trọng.

Cải cách tư pháp không chỉ là sắp xếp lại đầu mối, mà là làm cho quyền lực tư pháp vận hành minh bạch hơn, liêm chính hơn, có trách nhiệm giải trình cao hơn. Bỏ một cơ quan chuyên trách điều tra tội phạm trong hoạt động tư pháp có thể làm bộ máy nhìn bề ngoài gọn hơn, nhưng chưa chắc làm cơ chế bảo vệ công lý mạnh hơn.

Đề cập có ý kiến cho rằng Viện kiểm sát đã có nhiều công cụ như yêu cầu khởi tố, yêu cầu điều tra, kiến nghị, kháng nghị, hủy bỏ quyết định trái pháp luật… nên không cần có cơ quan điều tra riêng, TS Đào Trung Hiếu nhấn mạnh, lập luận này chỉ đúng một phần.

Theo ông, Viện kiểm sát có nhiều quyền năng tố tụng để kiểm sát hoạt động tư pháp. Nhưng đối với nhóm tội phạm do người có thẩm quyền tiến hành tố tụng thực hiện, đặc biệt là hành vi bức cung, nhục hình, làm sai lệch hồ sơ, bỏ lọt tội phạm, làm oan người vô tội, nhận hối lộ trong hoạt động tư pháp…, thì chỉ kiến nghị hoặc yêu cầu thôi là chưa đủ.

Đây là loại tội phạm có tính ẩn cao, thường gắn với hồ sơ nghiệp vụ, quy trình tố tụng, quyền lực nhà nước và quan hệ nội bộ của các cơ quan tư pháp. Người bị hại hoặc người tố giác thường ở vị thế yếu. Chứng cứ có thể nằm trong chính hồ sơ, trong lời khai, trong quyết định tố tụng, trong dấu vết nghiệp vụ. Nếu không có một cơ quan chuyên trách, am hiểu hoạt động tố tụng và có thẩm quyền điều tra độc lập tương đối, việc phát hiện và xử lý sẽ gặp rất nhiều khó khăn.

Vì vậy, duy trì Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao không phải là phủ nhận vai trò của các cơ quan điều tra khác, mà là bổ sung một cơ chế đặc thù cho một loại tội phạm đặc thù. Quyền kiểm sát hoạt động tư pháp muốn có hiệu lực thực tế thì phải có khả năng đi đến cùng trong những trường hợp phát hiện dấu hiệu tội phạm trong chính hoạt động tư pháp.

Không phải xóa bỏ mà cần hoàn thiện cơ chế độc lập và trách nhiệm giải trình

TS Đào Trung Hiếu cho rằng, bảo vệ việc duy trì Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao không có nghĩa là phủ nhận yêu cầu cải cách cơ quan này. Ngược lại, chính vì đây là thiết chế kiểm soát quyền lực nên càng phải được tổ chức chặt chẽ, minh bạch, có giới hạn thẩm quyền rõ ràng và có cơ chế kiểm soát ngược.

Do đó, cần xác định rõ phạm vi điều tra của cơ quan này theo hướng thật hẹp, thật đặc thù, tập trung vào tội phạm xâm phạm hoạt động tư pháp, tham nhũng, chức vụ trong hoạt động tư pháp. Cần tăng cường điều kiện bảo đảm về nhân lực, nghiệp vụ, kỹ thuật, bảo vệ người tố giác, cơ chế tiếp nhận tin báo độc lập, đồng thời kiểm soát chặt chẽ hoạt động điều tra của chính cơ quan này để tránh lạm quyền. Như vậy, hướng cải cách hợp lý không phải là xóa bỏ, mà là chuẩn hóa. Không phải thu hẹp đến mức làm mất công cụ kiểm soát, mà là làm cho công cụ ấy vận hành đúng chức năng, đúng giới hạn và có hiệu quả thực tế.

Theo ông Hiếu, một nền tư pháp liêm chính không chỉ được xây dựng bằng niềm tin, mà phải được bảo đảm bằng thiết chế. Người dân chỉ có thể tin vào công lý khi biết rằng không ai đứng ngoài pháp luật, kể cả những người nhân danh pháp luật để điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án.

Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao là một thiết chế đặc biệt trong hệ thống kiểm soát quyền lực tư pháp. Nó không làm thay chức năng của cơ quan điều tra khác, không điều tra đại trà, không mở rộng quyền lực tùy tiện cho Viện kiểm sát, mà nhằm xử lý những hành vi phạm tội đặc biệt nguy hiểm: sự tha hóa của quyền lực trong hoạt động tư pháp.

Vì vậy, TS Đào Trung Hiếu nhận định, trong bối cảnh cải cách tư pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền, điều cần bàn sâu hơn không phải là có nên bỏ cơ quan này hay không, mà là làm thế nào để cơ quan này độc lập hơn, chuyên nghiệp hơn, có trách nhiệm giải trình cao hơn và đủ năng lực xử lý kịp thời các hành vi xâm phạm hoạt động tư pháp.

“Bỏ một thiết chế kiểm soát quyền lực luôn dễ hơn xây dựng một thiết chế kiểm soát quyền lực hiệu quả. Nhưng trong Nhà nước pháp quyền, quyền lực càng đặc biệt thì càng cần được kiểm soát bằng cơ chế đặc biệt. Duy trì và hoàn thiện Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao vì thế không chỉ là câu chuyện tổ chức bộ máy, mà là yêu cầu bảo vệ công lý, bảo vệ pháp chế và bảo vệ quyền con người trong hoạt động tư pháp”, TS Đào Trung Hiếu nêu ý kiến.

>>> Mời độc giả xem thêm video công nghệ lượng tử và bài toán chiến lược của Việt Nam